8.1. Trago à apreciação os autos relativos às contas consolidadas do Município de Guaraí - TO, exercício de 2017, prestadas pela Sra. Lires Teresa Ferneda, Prefeita Municipal, encaminhadas a este Tribunal para fins de emissão de Parecer Prévio nos termos do artigo 1º, I da Lei Estadual nº 1.284/2001, visando o julgamento das contas pela Câmara Municipal.

8.2. Conforme o artigo 103 da Lei Estadual nº 1.284/2001, c/c art. 28 do Regimento Interno, o Parecer Prévio consistirá em apreciação geral e fundamentada da gestão orçamentária, patrimonial e financeira havida no exercício, devendo demonstrar se o Balanço Geral do Município representa adequadamente a posição financeira, orçamentária e patrimonial do Município em 31 de dezembro, bem como se as operações estão de acordo com os princípios fundamentais de contabilidade aplicados à administração pública municipal, concluindo por recomendar a aprovação ou a rejeição das contas.

8.3. O artigo 32 do Regimento Interno dispõe que o Projeto de Parecer Prévio, a ser elaborado pelo Relator, fará remissão à análise geral e fundamentada do relatório técnico, o qual dispõe de forma detalhada sobre os principais aspectos da gestão orçamentária, financeira, patrimonial e fiscal do Município, bem como sobre a observância às normas constitucionais e legais na execução do orçamento público municipal.

8.4. Deste modo, apresento a seguir os aspectos que considero mais relevantes, fazendo remissão à análise constante do relatório técnico, destacadamente sobre a observância aos limites constitucionais e legais, e sobre os resultados alcançados pelo Município na área da educação, de modo a subsidiar o acompanhamento da evolução dos indicadores de oferta e qualidade da educação pública de competência do Município (matrículas, IDEB, dentre outros), no período do mandato 2017/2020, tendo em vista o disposto nos artigos 208, I, IV[1] e art. 212, §3º[2] da Constituição Federal e na Lei nº 13.005/2014 que aprovou o Plano Nacional da Educação.

8.5. Tais aspectos constantes do relatório técnico, com os devidos acréscimos que entendo necessários para melhor fundamentar meu voto e Projeto de Parecer Prévio, estão alinhados ao disposto no artigo 30, incisos I a III[3] do Regimento Interno, oportunizando o fornecimento de algumas informações sobre o reflexo da administração financeira e orçamentaria municipal no desenvolvimento do Município.

 

8.6. Dos Limites Constitucionais e Legais:

8.6.1. Manutenção e Desenvolvimento do Ensino

8.6.1.1 O Município aplicou na manutenção e no desenvolvimento do ensino o equivalente a 25,42% do total da receita resultante dos impostos, compreendida a proveniente das transferências estadual e federal, atendendo ao disposto no artigo 212 da Constituição Federal, conforme apurado pelo Sistema Integrado de Controle e auditoria Pública e item 10.1 do relatório técnico.

 

Receita Base de Cálculo: R$ 33.190.688,41
Aplicação	Valor Aplicado	% Aplicado	Limite Mínimo %	Situação
Ensino	8.437.032,05	25,42%	25%	Regular

8.6.1.2. O valor acima mencionado, referente às despesas efetuadas com recursos oriundos de impostos e transferências (consideradas para fins de apuração do cumprimento do limite constitucional), quando adicionadas àquelas financiadas com recursos de outras fontes (salário educação e outras) aplicadas na educação, evidencia que o Município efetuou despesas no montante total de R$ 14.887.805,85 (quatorze milhões, oitocentos e oitenta e sete mil, oitocentos e cinco reais e oitenta e cinco centavos) conforme Quadro 44 do relatório técnico (item 10.1, “d”). Ao confrontar o referido valor com o quantitativo de alunos matriculados na educação básica da rede pública municipal no ano de 2017, total de 2.167 alunos, apura-se uma média de custo anual por aluno de R$ 6.870,24 (seis mil, oitocentos e setenta reais e vinte quatro centavos), ou seja, R$ 572,52 (quinhentos e setenta e dois reais e cinquenta e dois centavos) mensal.

8.6.1.3 Referido valor anual por aluno é bem superior ao valor mínimo nacional por aluno definido para 2017 no artigo 3º[4] da Portaria Interministerial nº 08, de 26 de dezembro de 2016, emitida pelo Ministério da Educação e da Fazenda, qual seja, R$ 2.875,03 (dois mil, oitocentos e setenta e cinco reais e três centavos).

8.6.1.4. Quanto aos programas e ações de governo executados pelo Município na área da educação destaca-se no quadro 11 (item 4.2 do relatório técnico) os Programas 0200 – Ensino Fundamental, 0202 – FUNDEB, 0204 – Manut. Geral da Sec. Municipal de Educação e 0206 – Alimentação Escolar nos quais foi executado mais de R$ 14 milhões de reais, não havendo informações no relatório de gestão quanto aos resultados alcançados.   

8.6.1.5. As contas somente evidenciam o valor previsto e executado das despesas, não havendo informações acerca das metas físicas e indicadores previstos e alcançados com a execução orçamentária e financeira no exercício, conforme item 3 “g” do relatório técnico (seja na Lei Orçamentária ou no Relatório de Gestão, ambos integrantes destas contas).  Nesse sentido, conforme proposto pela equipe técnica nos itens 3, “g” e “h” e 10.1 “l” do Relatório técnico, deve ser emitida recomendação ao Município no sentido de que os instrumentos de planejamento contenham as metas físicas e indicadores de modo a possibilitar o acompanhamento e controle dos resultados da gestão, com o devido registro no Relatório do Órgão Central de Controle Interno conforme exigido no artigo 3º, XIV “b”, “d” e “i” da Instrução Normativa nº 02/2019 (a partir das contas de 2019).

8.6.1.6. Nesse sentido, considerando que é imprescindível o monitoramento local do cumprimento das metas dos programas e ações de governo, o Município deve ser alertado, com fundamento no artigo 59, IV da LC nº 101/2000 que a falha no planejamento ou a ausência de acompanhamento e análise da eficiência, efetividade e custo-benefício das políticas públicas do Município pode comprometer os resultados dos programas de governo (neles incluídas as ações do Plano Municipal de Educação aprovado por lei municipal), prejudicando a entrega do resultado almejado pela sociedade e resultando em baixo retorno dos impostos pagos pelos cidadãos.

 

8.6.1.6.1. Informações sobre indicadores da educação do Município

 

8.6.1.6.1.1 Não obstante a ausência de informações sobre os indicadores de resultados dos programas de governo do Município, extrai-se do item 10.1 do relatório técnico alguns indicadores que permitem acompanhar a evolução do Município no que se refere à qualidade do ensino oferecido na rede municipal (IDEB) e à oferta ou acesso à educação infantil e ensino fundamental, de competência do Município (número de matrículas), conforme destacamos a seguir.

8.6.1.6.1.2 Segundo o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira, o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), foi criado pelo INEP em 2007 e representa a iniciativa pioneira de reunir num só indicador dois conceitos igualmente importantes para a qualidade da educação: fluxo escolar e médias de desempenho nas avaliações. Ele agrega ao enfoque pedagógico dos resultados das avaliações em larga escala do INEP, a possibilidade de resultados sintéticos, facilmente assimiláveis, e que permitem traçar metas de qualidade educacional para os sistemas. O indicador é calculado a partir dos dados sobre aprovação escolar, obtidos no Censo Escolar, e médias de desempenho nas avaliações do INEP, o SAEB – para as unidades da federação e para o país, e a Prova Brasil – para os municípios.

8.6.1.6.1.3. Conforme consulta ao site do INEP – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira, e Quadro 45 do relatório técnico (item 10.1), a Meta do IDEB projetada para 2015 no município de Guaraí-TO, considerando os anos iniciais do ensino fundamental foi 5.7 e sendo atingida a nota 5.8. Para 2017 a Meta Nacional para os anos iniciais do ensino fundamental foi a nota 5,5 fixada na Lei nº 13.005.2014 – Plano Nacional de Educação (Meta 7), e o Município alcançou a nota 5,7 (conforme dados publicados no site do INEP, em consulta efetuada no link, http://ideb.inep.gov.br/resultado/resultado/resultado.seam?cid=10247919 em 27.01.2020), ou seja, acima da meta estabelecida na Lei. Deste modo, o Município atingiu a meta nacional de 2017 estabelecida no PNE quanto à qualidade do ensino fundamental ofertado.

8.6.1.6.1.4. No que se refere à quantidade de matrículas ofertada pelo Município na educação infantil e ensino fundamental, os dados constantes do relatório técnico (quadro 44), indicam um total de 2.167 matrículas na rede pública municipal de ensino em 2017, não permitindo concluir se tal quantitativo atende ao oferecimento da educação obrigatória e gratuita a partir dos 4 (quatro) anos, cuja meta nacional é a Universalização conforme determinam os artigos 208, I, IV[5] e art. 212, §3º[6] da Constituição Federal e Meta 1 do Plano Nacional de Educação (Lei nº 13.005/2014).

8.6.1.6.1.5. Não obstante, a título informativo e para fins de acompanhamento nos anos finais do mandato 2017/2020 (pois não foi objeto da instrução destes autos), o item 5.1 do Relatório do IEGM 2017 (evento 2 do processo nº 11.021/2018) evidencia que de acordo com os dados constantes no Sistema TC/EDUCA (Sistema de Monitoramento dos Planos de Educação, desenvolvido pelo TCE/MG em parceria com o IRB/ATRICON), em 2017 o Município de Guaraí-TO não atingiu a Meta 1.A. do Plano Nacional de Educação, qual seja: Universalizar a educação infantil na pré-escola para as crianças de 4 (quatro) a 5 (cinco) anos de idade.

8.6.1.6.1.6. Faz-se oportuno destacar que a Lei nº 13.005/2014 (Plano Nacional da Educação), estabeleceu várias metas visando a garantia do direito de acesso à educação básica com qualidade nos termos da Constituição Federal, as quais devem ser objeto de acompanhamento tanto pelo Município, quanto pelo controle social e controle externo, destacando-se, em âmbito municipal:

1. Meta 1: universalizar, até 2016, a educação infantil na pré-escola para as crianças de 4 (quatro) a 5 (cinco) anos de idade e ampliar a oferta de educação infantil em creches, de forma a atender, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) das crianças de até 3 (três) anos até o final da vigência deste PNE;
2. Meta 2: universalizar o ensino fundamental de 9 (nove) anos para toda a população de 6 (seis) a 14 (quatorze) anos e garantir que pelo menos 95% (noventa e cinco por cento) dos alunos concluam essa etapa na idade recomendada, até o último ano de vigência deste PNE.
3. Meta 5: alfabetizar todas as crianças, no máximo, até o final do 3º (terceiro) ano do ensino fundamental;
4. Meta 6: oferecer educação em tempo integral em, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) das escolas públicas, de forma a atender, pelo menos, 25% (vinte e cinco por cento) dos (as) alunos (as) da educação básica;
5. Meta 7: fomentar a qualidade da educação básica em todas as etapas e modalidades, com melhoria do fluxo escolar e da aprendizagem, de modo a atingir as seguintes médias nacionais para o Ideb:

 

IDEB	2017	2019	2021
Anos Iniciais do Ens. Fundamental	5,5	5,7	6,0
Anos Finais do Ensino Fundamental	5,0	5,2	5,5

 

8.6.1.6.1.7. Dentre as diversas estratégias estabelecidas no PNE para atendimento da Meta 7 (qualidade do ensino) por parte do Município, destacam-se as estratégias 7.13, 7.17, 7.18 e 7.20 relativas ao transporte escolar, bem como alimentação, material escolar e melhoria da estrutura física das escolas públicas, tudo de modo a contribuir para a melhoria no acesso à educação, ao combate à evasão escolar e em consequência, na evolução do IDEB. 

7.13) garantir transporte gratuito para todos (as) os (as) estudantes da educação do campo na faixa etária da educação escolar obrigatória, (...), visando a reduzir a evasão escolar e o tempo médio de deslocamento a partir de cada situação local;

7.17) ampliar programas e aprofundar ações de atendimento ao (à) aluno (a), em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde;

7.18) assegurar a todas as escolas públicas de educação básica o acesso a energia elétrica, abastecimento de água tratada, esgotamento sanitário e manejo dos resíduos sólidos, garantir o acesso dos alunos a espaços para a prática esportiva, a bens culturais e artísticos e a equipamentos e laboratórios de ciências e, em cada edifício escolar, garantir a acessibilidade às pessoas com deficiência;

7.20) prover equipamentos e recursos tecnológicos digitais para a utilização pedagógica no ambiente escolar a todas as escolas públicas da educação básica, criando, inclusive, mecanismos para implementação das condições necessárias para a universalização das bibliotecas nas instituições educacionais, com acesso a redes digitais de computadores, inclusive a internet;

 8.6.1.6.1.8. Nesse sentido é oportuno destacar que compete aos Tribunais de Contas fiscalizar a aplicação do limite mínimo de despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino (artigo 212 da CF), bem como o alcance das diretrizes e metas estabelecidas nos incisos I a III do artigo 214[7] da CF, e das  Metas e estratégias da Lei nº 13.005/2014.

8.6.1.6.1.9. Deste modo, a fiscalização deste Tribunal abrangerá também o aspecto da efetividade do investimento público em educação, acompanhando-se os resultados quanto à universalização do atendimento escolar e à melhoria da qualidade do ensino, conforme previsto nos artigos 206, 208, 212 e 214, ambos da CF/88, Lei nº 13.005/2014 e na Resolução ATRICON nº 03/2015, que estabeleceu as Diretrizes de Controle Externo relacionadas à temática “Controle Externo dos recursos públicos destinados à Educação”, da qual se extrai:

(...)

2. O controle externo da educação abrangerá não apenas a fiscalização contábil, financeira, orçamentária e patrimonial, mas também avaliará, quantitativa e qualitativamente, a evolução de cumprimento das metas e estratégias previstas no PNE, em seus aspectos de governança, tempestividade e operacionais, de modo a assegurar a legalidade, legitimidade, eficácia, eficiência, efetividade e economicidade da aplicação dos recursos públicos destinados à educação.

(...)

 

8.6.1.6.1.10. Assim, considerando que o acompanhamento do PNE está estabelecido no Planejamento Estratégico e nos Planos de Fiscalização aprovados anualmente por este Tribunal, e considerando as determinações dos artigos 7º, §§1º e 3º, e art. 10, ambos da Lei nº 13.005/2014 (transcritos a seguir), o Município deve ser cientificado de que o Tribunal vem acompanhando a evolução do cumprimento das metas nos anos finais do mandato 2017/2020, por meio das contas anuais e outros instrumentos de fiscalização, em especial as Metas 1, 7 e 18 do Plano Nacional de Educação (e estratégias mencionadas nos itens 8.6.1.6.1.3 a 8.6.1.6.1.8 e 8.6.2 deste Voto), e artigos 7º e 10 do PNE:

“(...)

Art. 7º  (...).

§ 1º Caberá aos gestores federais, estaduais, municipais e do Distrito Federal a adoção das medidas governamentais necessárias ao alcance das metas previstas neste PNE.

§ 3º Os sistemas de ensino dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios criarão mecanismos para o acompanhamento local da consecução das metas deste PNE e dos planos previstos no art. 8º .

Art. 10. O plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios serão formulados de maneira a assegurar a consignação de dotações orçamentárias compatíveis com as diretrizes, metas e estratégias deste PNE e com os respectivos planos de educação, a fim de viabilizar sua plena execução.”

8.6.1.6.1.11. A evolução observada na fiscalização do cumprimento das metas poderá influenciar na análise do cumprimento dos dispositivos constitucionais da educação nas contas consolidadas relativas aos exercícios de 2019 e 2020, sem prejuízo da decisão a ser emitida nas contas anuais dos ordenadores de despesas e/ou outros processos de fiscalização. 

 

8.6.2. Aplicação dos recursos do FUNDEB – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação

 

8.6.2.1. O Município contribuiu para a formação do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais do Magistério (FUNDEB) com o montante de R$ 5.224.730,24 (cinco milhões, duzentos e vinte e quatro mil, setecentos e trinta reais e vinte e quatro centavos), enquanto a receita oriunda das transferências do FUNDEB totalizou R$ 9.361.022,65 (nove milhões, trezentos e sessenta e um mil, vinte e dois reais e sessenta e cinco centavos), demonstrando que o Município arrecada menos que o valor da contribuição ao Fundo, conforme linhas 10 a 12 do Anexo 8 do RREO – Relatório Resumido da Execução Orçamentária que integra as contas.

8.6.2.2. Conforme item 10.3 do Relatório técnico, as Despesas com manutenção e desenvolvimento da educação básica realizadas com recursos do FUNDEB totalizam R$ 9.039.224,69 (nove milhões, trinta e nove mil, duzentos e vinte e quatro reais e sessenta e nove centavos)  evidenciando que 96,36% do valor arrecadado (transferências do FUNDEB adicionado da receita de aplicação financeira dos recursos do FUNDEB) que totalizou  R$ 9.381.009,28 (nove milhões, trezentos e oitenta e um mil, nove reais e vinte e oito centavos) foi utilizado no exercício em que lhe foi creditado, atendendo ao disposto no art. 21 da Lei Federal nº 11.494/2007.

8.6.2.3. Conforme mencionado no item 10.3 do Relatório, o Conselho Municipal do FUNDEB emitiu Parecer pela aprovação da aplicação dos recursos do Fundo relativos ao exercício de 2017.

8.6.2.4. Do total do valor da receita anual do FUNDEB, o Município destinou 60,73% à remuneração dos profissionais do magistério da educação básica, conforme o Anexo 8 do Relatório Resumido da Execução Orçamentária-RREO que integra as contas. Deste modo, o Município cumpriu o limite mínimo fixado de 60% estabelecido no artigo 60, inciso XII do ADCT/CF e 22 da Lei nº 11.494/2007), conforme segue:

Receita FUNDEB	Valor Aplicado	% Aplicado	Limite Mínimo %	Situação
R$ 9.381.009,28	5.696.938,02	60,73%	60	Regular

8.6.2.5. Outrossim, não há elementos na instrução dos autos que possam aferir quais as medidas vêm sendo adotadas ou se os recursos do FUNDEB foram destinados a ações que visem assegurar o cumprimento das metas do Plano Nacional da Educação direcionadas aos profissionais da educação, com destaque as metas 15, 18 e estratégia 18.1, quais sejam:

Meta 15: garantir, em regime de colaboração entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, no prazo de 1 (um) ano de vigência do PNE, política nacional de formação dos profissionais da educação de que tratam os incisos I, II e III do caput do art. 61 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, assegurado que todos os professores e as professoras da educação básica possuam formação específica de nível superior, obtida em curso de licenciatura na área de conhecimento em que atuam.

 Meta 18: assegurar, no prazo de 2 (dois) anos, a existência de planos de carreira para os(as) profissionais da educação básica e superior pública de todos os sistemas de ensino e, para o plano de carreira dos(as) profissionais da educação básica pública, tomar como referência o piso salarial nacional profissional, definido em lei federal, nos termos do inciso VIII do art. 206 da Constituição Federal.

Estratégia 18.1) estruturar as redes públicas de educação básica de modo que, até o início do terceiro ano de vigência deste PNE, 90% (noventa por cento), no mínimo, dos respectivos profissionais do magistério e 50% (cinquenta por cento), no mínimo, dos respectivos profissionais da educação não docentes sejam ocupantes de cargos de provimento efetivo e estejam em exercício nas redes escolares a que se encontrem vinculados;

 

8.6.2.6. Tais metas e estratégias cujo para implementação já se encontram vencidos, devem ser cumpridas pelo Município, cujo acompanhamento também compete a este TCE/TO, conforme mencionado no item 8.6.1 deste Voto.

 

8.6.3 ASPS – Ações e Serviços Públicos em Saúde

 

8.6.3.1 No que se refere à aplicação de recursos em ações e serviços públicos de saúde, conforme item 10.4 do relatório técnico e apuração pelo Sistema Integrado de Controle e auditoria Pública o Município aplicou o equivalente a 18,04% do produto da arrecadação dos impostos a que se refere o artigo 156 e dos recursos de que tratam o artigo 158, alínea “b” do inciso I e §3º do artigo 159, todos do artigo 7º da Lei Complementar nº 141/2012, que estabelece o mínimo de 15% de gasto com Saúde (ADCT da CF):

 

Receita Base R$	Valor Aplicado	% Aplicado	Limite Mínimo %	Situação
R$ 31.961.412,41	5.764.921,99	18,04%	15	Regular

 

8.6.3.2. O total das despesas com ações e serviços públicos de saúde, incluídas as despesas custeadas com outros recursos destinados à saúde, totalizou R$ 10.904.701,86 (dez milhões, novecentos e quatro mil, setecentos e um reais e oitenta e seis centavos), que confrontado com o total da população do município de 23.212 habitantes, demonstra que o valor aplicado em saúde por habitante em 2017 foi de R$ 469,79 (quatrocentos e sessenta e nove reais e setenta e nove centavos), conforme o relatório.

8.6.3.3. Registre-se que se encontra juntada nestes autos a Resolução nº 020/2018 emitida pelo Conselho Municipal de Saúde, por meio da qual foi decidida a aprovação do Relatório Anual de Gestão 2017.

8.6.3.4. Conforme item 10.4 “k” os percentuais apurados meio do SICAP divergem dos dados informados pelo Município por meio do sistema SIOPS – Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde.

 

 

8.6.4 Limite constitucional de repasse ao Poder Legislativo

 

8.6.4.1 O Poder Executivo repassou para o Poder Legislativo o valor de R$ 2.269.463,92 (dois milhões, duzentos e sessenta e nove mil, quatrocentos e sessenta e três reais e noventa e dois centavos) conforme item 10.5 do relatório técnico preliminar, o correspondente a 7,41% da receita base referente ao exercício do ano de 2017, o que evidenciava o descumprindo do limite máximo de 7,00% estabelecido no art. 29-A da CF (art. 29-A, § 2º, inc. I CF).

8.6.4.2. Conforme o item 10.5 “d” do relatório preliminar, o valor registrado evidencia um repasse a maior em R$ 126.999,99 (cento e vinte e seis mil, novecentos e noventa e nove reais e noventa e nove centavos) em relação ao limite máximo estabelecido.

8.6.4.3. Não obstante, encaminhadas as alegações de defesa devidamente analisadas pela equipe técnica, evidencia-se que o valor apurado como repasse ao legislativo computou, em razão de registro contábil equivocado, um registro referente a devolução de recursos efetuada pela Câmara Municipal no valor de R$ 127.000,00 (cento e vinte e sete mil reais). Deste modo, acompanho a manifestação da equipe técnica no sentido de acolher as justificativas, e em consequência, excluindo-se o valor do registro contábil incorreto, concluir pelo cumprimento do limite constitucional, conforme segue:

 

 

Receita Base (R$)	Limite Máximo	Valor (R$)	Repasse (R$)	% sobre a Rec. Base	Repasse a Maior	Situação
30.606.627,51	7%	2.142.463,93	2.269.463,92	7,41%	0,41%	Irregular
Valor incluído equivocadamente no cálculo			(127.000,00)
Valor do repasse			2.142.463,92	6,99%	-	Regular

 

 

8.6.5 Despesa com Pessoal

 

8.6.5.1 Conforme preconizado no artigo 169 da Constituição Federal a despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em Lei Complementar. Nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal-LRF (LC nº 101/2000), os Gastos de Pessoal e Encargos Sociais dos Municípios não poderão exceder a 60% da receita corrente líquida.

8.6.5.2. Conforme item 9.2 do Relatório de Análise, a despesa total com pessoal do Município de Guaraí - TO foi de R$ 25.508.663,62 (vinte e cinco milhões, quinhentos e oito mil, seiscentos e sessenta e três reais e sessenta e dois centavos), o equivalente a 54,57% da Receita Corrente Líquida de R$ 46.743.855,06 (quarenta e seis milhões, setecentos e quarenta e três mil, oitocentos e cinquenta e cinco reais e seis centavos), evidenciando o cumprimento do limite máximo de 60%% estabelecido na LRF, sendo atingido o percentual de 51,59% pelo Poder Executivo e 2,98% pelo Poder Legislativo.

 

8.6.6. Contribuição Patronal

 

8.6.6.1. O item 9.3 do Relatório de Análise de Contas preliminar apontou que a alíquota de Contribuição Patronal do Poder Executivo municipal atingiu o percentual de 4,30% do valor da despesa com remuneração considerada no cálculo, o que estaria em desacordo com o limite de 20% definido no art. 22, inciso I da Lei nº 8.212/1991.

8.6.6.2. Entretanto, conforme alegações de defesa  e documentos apresentados em resposta à citação e a análise da equipe técnica, verifica-se que o cálculo apresenta inconsistência em razão de que embora o Município disponha de Regime Próprio de Previdência, o Município não classificou corretamente as despesas com remuneração, não segregando as despesas dos servidores vinculados ao RPPS e RGPS.

8.6.6.3. Assim o cálculo inicial considerou o valor total de remuneração de pessoal (elementos 31.90.11 e 31.90.04) do Poder Executivo no valor de R$ 20.676.625,55 (vinte milhões, seiscentos e setenta e seis mil, seiscentos e vinte e cinco reais e cinquenta e cinco centavos), nele incluídas as remunerações dos servidores vinculados ao RGPS e RPPS, considerando para fins de cálculo os encargos patronais previdenciários classificados no elemento de despesa 31.90.13 no montante R$ 889.622,20 (oitocentos e oitenta e nove mil, seiscentos e vinte e dois reais e vinte centavos).

8.6.6.4. Apresentadas as alegações e documentos juntados em resposta à citação, a equipe técnica conclui que excluindo o valor da remuneração de pessoal vinculado ao Regime Próprio de Previdência, houve o cumprimento do limite mínimo de 20% das despesas com contribuição patronal ao Regime Geral de Previdência (item 13 do Relatório de Análise de defesa nº 211/2019).

8.6.6.5. Outrossim, apurou-se as na classificação da despesa ocorreu também sob o aspecto orçamentário (por modalidade de aplicação), as quais dificultam a evidenciação e análise conclusiva quanto às contribuições ao Regime Próprio de Previdência.

8.6.6.6. Não obstante as inconsistências apresentadas, considerando os dados apurados no SICAP/contábil e os elementos trazidos nas alegações de defesa, é possível concluir que o Poder Executivo emitiu empenhos de despesas com contribuição patronal devida ao RPPS no ano de 2017 no valor total de R$ 2.070.694,64 (dois milhões, setenta mil, seiscentos e noventa e quatro reais e sessenta e quatro centavos), equivalente a 13,29% da base de cálculo apresentada, cumprindo o limite mínimo de 13,05% de contribuição normal definido na legislação municipal. O valor é resultante do valor dos empenhos emitidos (natureza da despesa - 31.91.13) totalizam R$ 1.754.308,40 (um milhão, setecentos e cinquenta e quatro mil, trezentos e oito reais e quarenta centavos), adicionado ao montante de R$ 316.386,24 (trezentos e dezesseis mil, trezentos e oitenta e seis reais e vinte e quatro centavos) apontado nas alegações de defesa como indevidamente classificadas como contribuição ao RGPS.

8.6.6.7. Por fim, considerando as falhas na contabilização das despesas, recomenda-se que sejam adotadas medidas visando:

a) a correta classificação das despesas com remuneração de pessoal na conta contábil específica, de acordo com o regime de previdência ao qual o servidor se encontra vinculado, nos termos do Plano de Contas Único e apurado no Relatório Técnico;

b) a correta classificação das despesas orçamentárias com contribuição patronal previdenciária, por elemento de despesa e modalidade de aplicação, de acordo com a Portaria Interministerial SOF/STN nº 163/2001 visando a adequada evidenciação e transparência dos atos e fatos, bem como a correta apuração dos limites determinados na legislação.

 

8.7. Dos resultados da gestão orçamentária, financeira e patrimonial

 

8.7.1. A análise acerca do planejamento e execução orçamentária do Município no exercício está evidenciada nos itens 3 a 5.1 do Relatório Técnico, do qual se destaca que o Balanço Orçamentário evidencia uma receita arrecadada no exercício no valor de R$ 53.727.791,54 (cinquenta e três milhões, setecentos e vinte e sete mil, setecentos e noventa e um reais e cinquenta e quatro centavos) e que as despesas executadas totalizaram R$ 47.515.269,51 (quarenta e sete milhões, quinhentos e quinze mil, duzentos e sessenta e nove reais e cinquenta e um centavos), evidenciado no item 5.1 do relatório.

8.7.2. O confronto entre as receitas e despesas executadas resulta no superávit orçamentário no valor de R$ 6.212.522,03 (seis milhões, duzentos e doze mil, quinhentos e vinte e dois reais e três centavos), demonstrando equilíbrio entre receita e despesa executada no exercício.

8.7.3. Quanto às alterações orçamentárias, o item 4.4 do relatório evidencia que a Lei Orçamentária municipal autorizou a abertura de créditos adicionais suplementares até o limite de 100% do total da despesa fixada na lei, R$ 64.485.329,00 (sessenta e quatro milhões, quatrocentos e oitenta e cinco mil, trezentos e vinte e nove reais), e que tal limite foi atendido uma vez que os créditos suplementares somaram R$ 31.949.345,43 (trinta e um milhões, novecentos e quarenta e nove mil, trezentos e quarenta e cinco reais e quarenta e três centavos).

8.7.4. Ainda quanto à gestão orçamentária, destaca-se o mencionado no item 8.6.1.5 deste Voto, pois as contas não evidenciam o confronto entre as metas físicas e indicadores previstos e alcançados com a execução orçamentária e financeira no exercício.  Nesse sentido, conforme proposto pela equipe técnica nos itens 3, “g” e “h” e 10.1 “l” do Relatório técnico, deve ser emitida recomendação ao Município no sentido de que os instrumentos de planejamento contenham as metas físicas e indicadores de modo a possibilitar o acompanhamento e controle dos resultados da gestão, e que tais resultados sejam evidenciados nas contas no Relatório do Órgão Central de Controle Interno conforme exigido no artigo 3º, XIV “b”, “d” e “i” da Instrução Normativa nº 02/2019 (a partir das contas de 2019).

8.7.5. A partir do acompanhamento do cumprimento e evolução das metas municipais, será oportunizado que a própria administração e órgãos de controle social e externo efetuem a avaliação da efetividade dos planos e programas/políticas de Governo, proporcionando maior transparência e retorno efetivo à população local.

8.7.6. Quanto ao exame da gestão financeira e patrimonial (itens 6 a 8 do relatório técnico), destaca-se que o Município evidenciou um superávit financeiro no valor de R$ 9.250.207,82 (nove milhões, duzentos e cinquenta mil, duzentos e sete reais e oitenta e dois centavos), uma vez que o Ativo Financeiro totalizou R$ 13.368.591,56 (treze milhões, trezentos e sessenta e oito mil, quinhentos e noventa e um reais e cinquenta e seis centavos) e o Passivo Financeiro R$ 4.118.383,74 (quatro milhões, cento e dezoito mil, trezentos e oitenta e três reais e setenta e quatro centavos) - item 7.2.5, quadro 30 do relatório técnico.

8.7.7. Excluindo-se do mencionado valor o superávit financeiro dos recursos do RPPS (quadro 32), mantêm-se o resultado superavitário consolidado, não obstante a apuração de déficit financeiro em uma das fontes de recursos (fonte 0020 – MDE).

8.7.8. Não obstante a apuração do resultado financeiro superavitário, a equipe técnica destacou a ocorrência de reconhecimento de Despesas de Exercícios Anteriores até 28.02.2018 (elemento de despesa 92) no montante de R$ 186.977,23 (cento e oitenta e seis mil, novecentos e setenta e sete reais e vinte e três centavos), indicando que tais despesas se referem a compromissos contraídos até 2017 sem o devido registro na execução orçamentária, ou seja, sem a devida emissão do empenho e a consequente inscrição das despesas em restos a pagar no exercício da assunção da obrigação.

8.7.9. Nesse sentido, no item 7.2.4 do relatório técnico a equipe técnica apontou a subavaliação do passivo a qual, no presente caso, não altera o resultado superavitário apurado que é superior ao valor das despesas reconhecidas no exercício subsequente.

8.7.10. Outrossim, faz-se necessário identificar as despesas de competência de 2017 que não foram empenhadas na época própria, por fonte de recurso, de modo a confrontar com as disponibilidades, para apurar possíveis distorções do resultado financeiro detalhadamente por fonte. Ademais, tal irregularidade tem sido objeto de ressalva pelo Tribunal quando da apreciação de contas relativas ao exercício de 2017.

8.7.11. Deste modo, no presente caso, o fato pode ser objeto de ressalva e acompanhamento nas contas subsequentes, recomendando-se aos atuais gestores do Município que na realização de despesas cumpram o disposto nos artigos 59 e 60 Lei nº 4.320/64 e arts. 15 a 17 e art. 50, II, ambos da Lei Complementar nº 101/2000, de modo que seja realizado o controle do impacto orçamentário-financeiro da despesa e que a contabilidade demonstre com fidedignidade todas as transações que impactam no patrimônio e na execução do orçamento público. Assim, o reconhecimento de despesas de exercícios anteriores deve ter caráter excepcional, e desde que cumpridos os requisitos do artigo 37 da Lei nº 4.320/64, de modo a evitar o reconhecimento posterior de despesas cujo fato gerador já era passível de mensuração e registro contábil à época dos fatos ocorridos.

8.7.12 A respeito das despesas de exercícios anteriores – DEA, conforme Manual de Contabilidade Aplicado ao Setor Público – MCASP, considera-se DEA:

a. Despesas que não se tenham processado na época própria, como aquelas cujo empenho tenha sido considerado insubsistente e anulado no encerramento do exercício correspondente, mas que, dentro do prazo estabelecido, o credor tenha cumprido sua obrigação;

b. Restos a pagar com prescrição interrompida, a despesa cuja inscrição como restos a pagar tenha sido cancelada, mas ainda vigente o direito do credor;

c. Compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício, a obrigação de pagamento criada em virtude de lei, mas somente reconhecido o direito do reclamante após o encerramento do exercício correspondente.

8.7.13. Nos termos do artigo 50, II da Lei de Responsabilidade Fiscal, as despesas devem ser registradas sob o regime de competência, ou seja, no exercício da ocorrência do fato gerador da obrigação, com o devido registro na execução orçamentária em obediência ao disposto nos artigos 59 e 60 da Lei nº 4320/64.

8.7.14. Ressalta-se que o registro da despesa e assunção da obrigação sob o aspecto patrimonial deve ocorrer independente da disponibilidade orçamentária e financeira, em obediência ao disposto nos artigos 1º, §1º e 50, II e III da LRF, aos princípios contábeis da competência e da oportunidade, bem como as Normas de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público e Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público aprovados pela Secretaria do Tesouro Nacional.

8.7.15. Deste modo, também deve ser recomendado ao atual responsável pela contabilidade do Município ou Órgãos, que a eventual realização de despesas sem a devida emissão do empenho no exercício não desobriga o profissional da área contábil de reconhecer e registrar as despesas e respectivas Obrigações (oriundas de despesas não reconhecidos na execução orçamentária) no subsistema Patrimonial, e os Passivos classificados com o atributo “P”.

 

8.8 Impropriedades apuradas nas contas

 

8.8.1. Consolidando os aspectos destacados na instrução e ao longo deste voto, foram apontadas algumas inconsistências ou impropriedades cujas alegações de defesa podem ser acolhidas, razão por que acompanho parcialmente a conclusão da equipe técnica constante do Relatório de Análise de Defesa nº 211/2019 (evento 24), de modo a ressalvar os itens a seguir mencionados, sem prejuízo da recomendação aos responsáveis que adotem as medidas necessárias para que as impropriedades não voltem a ocorrer, quais sejam:

1. As contas não evidenciam o confronto entre as metas físicas e indicadores previstos e alcançados com a execução orçamentária e financeira no exercício, conforme item 3 “g” do relatório técnico e itens 8.6.1.5 e 8.7.4 do Voto;
2. Registro de Despesas de Exercícios Anteriores em 2018 (elemento de despesa 92) indicando que tais despesas se referem a compromissos contraídos até 2017 sem o devido registro na execução orçamentária, ou seja, sem a devida emissão do empenho e a consequente inscrição das despesas em restos a pagar no exercício da assunção da obrigação (item 8.7.8 do Voto);
3. Ausência de saldo referentes à Créditos Tributários a Receber indicando a ausência de registro contábil do lançamento do crédito pelo princípio da competência, tal como o crédito de receitas a receber do Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU (item 7.1.2.1 do relatório técnico), fazendo-se necessária a integração entre os setores e sistemas de contabilidade e de arrecadação e o cumprimento do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público;
4. Divergência entre os valores registrados na contabilidade concernentes às aquisições/incorporações de bens do Ativo Imobilizado (item 7.1.3.1, quadros 24 e 25), considerando-se os registros das variações de contas de ativo e as despesas de capital realizadas no exercício;
5. Inconsistências contábeis e falhas nos procedimentos de controles orçamentários e financeiros, com destaque as disponibilidades financeiras e apuração de disponibilidade financeira por fonte de recurso, bem como indícios de falhas na utilização das fontes de recursos estabelecidas na Portaria nº 914/2018 (itens 7.2.7 e 7.2.7.2 do relatório), e inconsistência em alguns dados encaminhados via SICAP (itens 5.1 e 6 do relatório);
6. Divergência entre os índices de saúde informados via SIOPS e os apurados por meio do SICAP/Contábil (item 10.4 “k”), sendo considerado para fins de exame o percentual de aplicação de recursos em Saúde apurado pelo sistema SICAP/Contábil;

 

8.9 CONCLUSÕES:

 

8.9.1 De todo o exposto, restou constatado que foram atendidos os dispositivos constitucionais e legais considerados prioritários pelo Tribunal para fins de emissão de Parecer Prévio, e que nos termos do item 8.8 deste Voto foram apuradas impropriedades insuficientes para concluir pela rejeição das contas, pois foram apurados os seguintes pontos:

a) O cumprimento do limite mínimo de 25% dos recursos de impostos aplicados em Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, atendendo ao disposto no artigo 212 da Constituição Federal;

b) O cumprimento do limite mínimo de 60% dos recursos do FUNDEB com remuneração dos profissionais do magistério, cumprindo o disposto no artigo 60, XII do ADCT da Constituição Federal e art. 22 da Lei nº 11.494/2007;

c) O cumprimento do limite mínimo de 15% dos recursos de impostos aplicados em Ações e Serviços Públicos de Saúde, cumprindo o artigo 7º da LC nº 141/2012;

d) O cumprimento do limite máximo de repasse de recursos à Câmara Municipal, conforme estabelece o artigo 29-A da Constituição Federal;

e) O cumprimento do limite máximo de 54% de despesa total com pessoal do Poder Executivo em relação à Receita Corrente Líquida, estabelecido nos artigos 19, III e 20, III “b” da LC nº 101/2000;

f) O cumprimento do limite mínimo de 20% de contribuições patronais previdenciárias, de acordo com o disposto no artigo 22 da Lei nº 8.212/1991;

g) Apuração de superávit orçamentário e financeiro, evidenciando o equilíbrio entre as disponibilidades e as obrigações financeiras assumidas pelo Município;

h) Cumprimento do limite máximo para abertura de créditos adicionais suplementares estabelecido na Lei Orçamentária Municipal;

8.9.2. Deste modo, acompanho os Pareceres do Corpo Especial de Auditores e do Ministério Público de Contas, e VOTO no sentido de que o Tribunal decida no sentido de:

I – Emitir Parecer Prévio pela APROVAÇÃO das Contas Anuais Consolidadas do Município de Guaraí - TO, referentes ao exercício financeiro de 2017, prestadas pela Chefe do Poder Executivo Municipal, Srª Lires Teresa Ferneda, nos termos do inciso I do artigo 1º e inciso III do artigo 10, ambos da Lei nº 1284, de 17 de dezembro de 2001 e artigo 28 do Regimento Interno deste Tribunal de Contas, ressalvando-se as impropriedades apontadas no item 8.8.1 do Voto;

II - Recomendar a gestora que adote as medidas junto aos departamentos competentes visando que as impropriedades ressalvadas nas presentes contas (item 8.8.1 do Voto) não voltem a ocorrer, com destaque:

1. Que os instrumentos de planejamento contenham as metas físicas e indicadores de modo a possibilitar o acompanhamento e controle dos resultados da gestão, com destaque aos programas e ações na área da educação visando o cumprimento do Plano Nacional e Municipal de Educação, e que tais resultados sejam evidenciados nas contas no Relatório do Órgão Central de Controle Interno conforme exigido no artigo 3º, XIV “b”, “d” e “i” da Instrução Normativa nº 02/2019 (a partir das contas de 2019), conforme itens 8.6.1.5 e 8.7.4 do Voto;
2. Que o Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual do Município sejam formulados de maneira a assegurar a consignação de dotações orçamentárias compatíveis com as diretrizes, metas e estratégias do Plano Nacional e Municipal de Educação, a fim de viabilizar sua plena execução, em atendimento ao disposto no artigo 10 da Lei nº 13.005/2014 (item 8.6.1.6.1.10 do Voto)
3. Que na realização de despesas cumpram o disposto nos artigos 59 e 60 Lei nº 4.320/64 e arts. 15 a 17 e art. 50, II, ambos da Lei Complementar nº 101/2000, de modo que seja realizado o controle do impacto orçamentário-financeiro da despesa e que a contabilidade demonstre com fidedignidade todas as transações que impactam no patrimônio e na execução do orçamento público. Assim, o reconhecimento de despesas de exercícios anteriores deve ter caráter excepcional, e desde que cumpridos os requisitos do artigo 37 da Lei nº 4.320/64, de modo a evitar o reconhecimento posterior de despesas cujo fato gerador já era passível de mensuração e registro contábil à época dos fatos ocorridos (8.7.11 do Voto);
4. Que o responsável pela contabilidade do Município e dos Órgãos que integram o Poder Executivo adotem medidas visando que eventual ocorrência de realização de despesas sem a devida emissão do empenho no exercício deve ser reconhecida e registrada no subsistema Patrimonial, e as obrigações evidenciadas nos Passivos classificados com o atributo “P” (item 8.7.15 do Voto), e ainda, que sejam adotadas medidas visando a correta classificação das despesas por fonte de recurso conforme Portaria/TCE/TO nº 914/2018 (e alterações) e de modo a não reincidir nas inconsistências apontadas no relatório técnico e item 8.8.1 “e”do Voto;
5. Adotem medidas junto à contabilidade e departamento responsável pelo controle da arrecadação visando o atendimento dos arts. 11, 13 e 58 da Lei de Responsabilidade Fiscal e art. 39 da Lei 4.320/64, e as disposições do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público - MCASP acerca dos procedimentos contábeis para registro e controle da arrecadação e dívida ativa (inscrição, atualização, reclassificação, ajuste para perdas), e concernentes à sua gestão administrativa e judicial, tendo em vista o item 7.1.2.1 do relatório técnico e item 8.8.1 “c” do Voto;
6. Adotem medidas junto à contabilidade e departamento de patrimônio visando a adequada evidenciação contábil e controle gerencial dos bens patrimoniais registrados no ativo imobilizado tendo em vista o item 7.1.3.1 do relatório técnico e item 8.8.1 “d” do Voto;
7. Sejam observadas as demais ressalvas constantes no item 8.8.1 do Voto, de modo que não voltem a ocorrer, e itens 12 e 13 do Relatório de Técnico (evento 6);

 

III - Cientificar a Prefeita Municipal e o Secretário Municipal de Educação  que o Tribunal vem acompanhando a evolução do cumprimento das metas do Plano Nacional de Educação e Plano Municipal de Educação no últimos anos do período de 2017/2020, por meio das contas anuais e outros instrumentos de fiscalização, em especial as Metas 1, 7 e 18, conforme previsto no Planejamento Estratégico TCE/TO e Planos de Fiscalização aprovados anualmente por este Tribunal (item  8.6.1.6.1.10 do Voto);

IV – Alertar a Prefeita Municipal, com fundamento no artigo 59, IV da LC nº 101/2000, que a falha no planejamento ou a ausência de acompanhamento e análise da eficiência, efetividade e custo-benefício das políticas públicas do Município pode comprometer os resultados dos programas de governo, neles incluídas as ações do Plano Municipal de Educação aprovado por lei municipal, podendo prejudicar a entrega do resultado almejado pela sociedade e resultar em baixo retorno dos impostos pagos pelos cidadãos (item 8.6.1.6, 8.6.2.5 e 8.6.2.6 do Voto);

V - Esclarecer que esta decisão não elide a competência desta Corte de Contas ao julgamento individualizado, quando do exame dos atos dos responsáveis enquanto ordenadores de despesas;

VI - Determinar o encaminhamento de cópia do Relatório, Voto e Parecer Prévio, a Srª Lires Teresa Ferneda, e a (o) Secretário (a) de Educação do Município, para conhecimento, esclarecendo-se que o referido processo permanecerá no Tribunal até esgotar o prazo para apresentação de pedido de reexame, na forma do disposto no artigo 33 do Regimento Interno deste Tribunal de Contas.

VII - Determinar a publicação deste Parecer Prévio no Boletim Oficial do Tribunal de Contas, na conformidade do art. 341, §3º do Regimento Interno, para que surta os efeitos legais;

VIII - Após, expirado o prazo recursal, sejam os autos enviados à Coordenadoria de Protocolo Geral, para as providências de mister, bem como a remessa dos autos à Câmara Municipal de Guaraí - TO, para as providências quanto ao julgamento que lhes compete.

IX - Esclarecer à Câmara Municipal que, nos termos do artigo 107 da Lei Orgânica desta Casa, deverá ser encaminhada cópia do ato de julgamento das contas, pela Câmara Municipal a esta Corte.